中新网6月4日电 最新一期《了望》新闻周刊刊载国资委研究中心副主任白津夫教授的文章指出，改革国有资产管理体制是经济体制改革的重大任务，是国有经济关系的根本性调整，必将在更深层次上触动原有的行政格局和利益格局。
文章称，从这个意义上说，国有资产管理体制改革无异於一次体制革命。改革具有深刻性的同时，也具有更大的风险性，正确认识并有效防范风险，有利於推进国有资产管理体制改革的进程。
文章并列举出国有资产管理体制改革的十大风险如下：
风险一：“过渡性设计”增加许多不确定性
    文章说，这次国有资产管理体制改革的整体设计，具有比以往更现实、更全面的特点。但总体来看，设计具有明显的过渡性特点，存在一定的不确定空间。
    一是设计的基点是“改”，着眼於改革原有的国有资产管理体制，从而建立新的更具活力的体制，而对於这一体制如何有效运作，还缺少一些操作层面的考虑。二是改革的重点是立足於解决国有资产的有效经营，虽然也会涉及到国有产权问题，但由於出发点主要不是产权，因此国有产权改革表现出一定的有限性。三是总体设计存在一些假设前提。如假设主体是完全的(或者完全可以寻找到理想的主体)，只要通过改革就可以完整到位；假设国有资产的权利边界是清楚的，只要明确许可权就可以清晰划分；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。这些假设是“制度设计的前在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性。
    风险二：在落实责任主体的同时也存在“老板加婆婆”的条件
文章指出，按国有资产管理体制改革的新体制架构，国有资产管理由过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”。
    一是国有资产管理部门的相对集中。成立国资委，最为重要的是解决多头管理，无人负责的问题，落实国有资产的责任主体。但是，管理的集中也创造了部门“专权”的条件，权力“垄断”如果不加以有效控制，极易产生新的“干预行为”。虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种。如果说过去是“典型干预”的话，那麽现在则是“非典型干预”。
    二是管理许可权的相对集权。新一轮的国有资产管理体制改革第一次把“管资产和管人、管事”集于一体，具有明显的“集权化”的特点。因为新的集权使管理机构更具有“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。
    三是管理的分层级授权，强化了不同层级的相对独立性。在新的国有资产管理体制条件下，事实上存在双重授权，即国务院授权国资委代表国家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件的资产经营公司代理经营。在授权的范围内，每一个层级可以独立运作，并拥有不受干预的权力。现在人们比较多地担心中间层次，由於中间层功能的特殊性，既不同於一般企业，也不同於政府机构，而是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关系更明显，如果没有相应的规范，其对企业的管理控制往往会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”。
    风险三：主体的多元化将导致管理的多样化，存在管理失序的可能
在如何管理国有资产上，存在三种不同模式：一是“统一所有，分级管理”，这是国有资产管理长期实行的基本形式，其实质是强调国家所有的唯一性。二是“分级所有”，这是一些学者的主张，强调国有资产分别由中央和地方所有，以此来解决出资人到位问题。三是“统一所有，分级代表”，也就是十六大提出的，国家统一所有，中央和地方分别代表国家履行出资人职责。比较而言，“统一所有，分级代表”更符合中国的国情和中国特色社会主义的需要。
    但是，随着“分级代表”的确立，首先面临一个国有资产大规模重组的问题，也就是国有资产在中央和地方之间的产权界定和管理许可权的划分，主要体现为作为国有资产载体的国有企业的归属。这一重组过程本身存在一定的风险。其一是由於地方发展水平差异很大，改革进程不尽一致，这对有些放下去的企业来说，可能会遇到“水土不服”的问题。或者是由於改革的相对滞後，从而限制企业的改革与发展；或者是由於改革的过激，资产处置的任意性增强，无序化交易问题突出，从而导致国有资产进一步流失。其二是由於地方经济实力的限制，个别经营不好的大型国有企业放到地方，将会给地方经济带来新的拖累。其三是由於现在地方政府在很大程度上，既是公共政策的主体，也是经济发展的主体，在双重职能重合的情况下，有可能出现地方把一些好的国有企业作为政府的“摇钱树”，或把国有企业作为解决政府目标的工具。其四是如果片面理解国有资产管理体制改革，在具体操作上，对国有资产采取“一退了之”或“一卖了之”，将会引发新的社会问题。
    风险四：落实出资人制度的条件限制将加大改革难度
    国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，出资人是否到位、如何到位，这对於国有资产管理体制的有效运行至关重要。国有资产出资人制度是以国有资产的有效经营为中心构造的，是一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等。其目的就是要使企业与政府在财产关系上真正脱钩，明确出资人的有限责任，明晰企业的法人财产权，规范国有资产的监管与经营。
    国有资产出资人到位是有条件的。首先，政企必须真正分开。这是前提条件。虽然政企分开是国有企业改革的重点，但改革的结果并未真正解决这一问题。一些企业往往形式上分开实际上并未分开，部分改制企业也存在国有股“一股独大”的问题。截至2002年底，中国上市公司股本结构中，国家股仍占总股本的47%。其次，实行产权多元化。目前，国有企业特别是特殊垄断行业的大型国有企业，产权多元化仍处在“冻土地带”，改革仍需付出艰苦努力。第三，法人治理结构是完整有效的。国有企业的治理结构不是法人的，因为政企没有真正分开，企业就不可能真正拥有法人所有权。而且也不科学，相当一部分改制企业，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用。第四，有效的监督与激励机制。国有企业的监督与激励机制不健全乃是体制通病，这个问题不有效解决，其代理行为就不可能是“全心全意”、尽职尽责的。
    风险五：管资产和管人管事相结合如何定位，将直接影响到国有资产管理体制的建立和完善
一是管资产和管人、管事相结合”(以下称“三结合”)定位在哪一层次?按目前国有资产管理体制改革的设计，国有资产管理与经营分为三个层次，即管理层、经营层和企业层。那麽，管资产和管人、管事相结合定位在哪一层次?如果定位在管理层，那麽管事将如何体现?从管理的意义上讲，这三个方面的关系是怎样的?是等量齐观，还是有所差异?它们如何与管理相融合?如果定位在中间层，那麽“管”的内涵如何界定?经营国有资产与管资产能否在一个意义上去理解?管人将如何体现?管事又将如何落实?如果分层定位，即管理层重在管资产，经营层重在管人，企业层重在管事，那麽集中有效管理又如何体现?
    二是“三结合”如何定位?其中管资产管什麽、怎麽管?管人管什麽、怎麽管?管事管什麽、怎麽管?现在，对管资产相对清楚一些；至於管人，目标也比较清楚，就是管好经营者，但如何管理也有一些实际问题，比如对经营者的“交叉”管理就是一个十分现实的问题。
    最难界定的是管事，在新的国有资产管理机构中，要管的“事”应当包括什麽?职能如何确定?这 的“管事”与过去管企业运行有什麽区别?这些问题到现在并不明晰。实际上，对於“事”的理解有宽窄之分，宽的理解应当包括对资产运行全过程的监管；而窄的理解更多是局限在财务指标的考核上。现在，确实存在一个两难选择，如果按“宽”的理解去操作，可能又超出了国资委的职能界定；如果按“窄”的理解去操作，有些监管职能又难以真正到位。
    三是如何结合?这是国有资产管理体制改革在实践层面迫切需要解决的问题。应当说，十六大从原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致。在这 ，“权利、义务和责任相统一”体现的是权责利的一致性，这是“管资产、管人和管事”的根本前提，也是它们之间的结合点。在此基础上，探讨“管资产和管人、管事相结合”，重要的是要进一步明确在这一结合中起关键作用、能够把权责利统一起来的因素。在管资产、管人和管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，管人能够把权责利人格化地体现。因此，倾向性观点是突出以管人为核心实现“管资产和管人、管事相结合”。这一思路有其合理性，但突出管人，既强化了人治特点，又有可能淡化制度和机制的作用。
风险六：国有资产“分别代理”将导致交易成本扩大化
    在目前的体制设计下，中央政府和地方政府是作为不同的代理主体而存在的，尽管其代理的物件不同，但其主体地位是一样的，即在被授权的范围内分别“代表国家”履行出资人职责，并且“享有所有者权益”。不仅所履行的职责相对独立，成为权利主体；而且利益也相对独立，成为利益主体。如果说，在以往条件下，地方保护主义仅仅是一种利益上的维护的话，那麽，现在则体现为权责利的要求。对此，有人曾形象地说，目前具备了“诸侯经济”的充分条件。观点不一定正确，但却概括了一种现实。
在肯定分别代理积极意义的同时，也应当看到可能的负面影响，其中突出的是将会增加交易成本。表现在几个方面：一是不同代理主体间的交易成本。由於中央政府和地方政府都是国有资产出资人的代表，其所授权经营的范围又有所不同，那麽在国有资产的产权边界存在较大模糊区域的情况下，其交易区间和谈判空间自然会很大，由此产生的交易成本只会增加而不会减少。同时，又由於中央与地方行政上的隶属关系与代理主体间的平等关系交错在一起，既相互作用，又相互影响。二是代理主体与外界的交易成本。国有资产是国民经济的组成部分，国有资产管理与整个国民经济的管理紧密联系在一起。由於代理主体的落实并使之部门化，各级国资管理部门成为具体的载体，又由於国资管理的相对集中，这就使得国资管理部门与外界的横向联系增加，相应的交易成本或摩擦成本也在增加。三是传导於企业的交易成本。分别代理行为形成的交易成本，最终都会传导到企业，成为企业不可逆的交易成本。