一、美国城市规划的发展进程

　　由于美国宪法限制了政府对于土地以及私有财产的权力，土地与其它私有财产一样可被私人拥有，在宪法的权力宪章上有这样的描述“没有人能够不通过法律程序剥夺个人的生命、自由和私有财产；私有财产不能在没有得到适当补偿的条件下被剥夺”。因此，19世纪之前的美国城市发展基本上是依赖于自然资源的开发、是在缺乏规划和政府控制的状况下进行的，由此导致了城市发展过程中出现城市空间秩序混乱、拥挤、不卫生和由于无序造成的灾害。1893年，在芝加哥举办的哥伦比亚博览会（Columbian Exposition）引发和推动了美国的“城市美化运动”（City Beautiful Movement），带动了美国地方政府一系列的改革运动，如卫生改革运动、保证城市开放空间运动、住房改革运动等，形成了许多影响至今的规划制度。

　　1909年勃南（Daniel Hudson Burnham）编制的芝加哥总体规划（The Chicago Plan）成为第一个美国城市的总体规划。该规划将芝加哥城区的用地性质进行了分类、将城市的公共空间进行了划分，同时确定了城市的道路网系统。规划至今仍对芝加哥市的城市发展起着指导作用，其主要内容为：

　　（1）芝加哥市沿密歇根湖划出长32公里、宽1公里的永久性公共绿地。在湖滨绿化带中，有80-90%是公园，允许兴建体育场、美术馆和博物馆等公共性建筑。

　　（2）城市道路交通系统以方格网铺开。以东西向的Madison和南北向的State为中心，约200米一条路，1英里一条大街；45°角放射性的道路以前为快速路，1950年之后改成了高速公路。

　　（3）城市设计的景观。海军码头和天文台分别从两翼伸向密歇根湖。

　　（4）城市的商业和金融中心全部都在湖滨地带。许多空间进行了立交处理，考虑道路、停车以及通往湖边公共绿地方式。

　　当时美国的城市美化运动及城市规划的动机一是为了用城市建设来炫耀、同时促进城市经济的发展，二是企图以政府有限的介入来协调对土地资源的使用，控制土地投资等资本主义市场经济的自发行为。在资本主义市场经济下，各种社会势力追求控制资源以谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。土地投机，用地使用混乱，只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。因此，美国城市规划是社会经济发展的需要而产生的。

　　美国城市规划的实施在开始阶段，地方政府通过运用常规权力，主要是征税和发行公债的权力，以保证对规划项目的资助。城市规划是在基本没有具体法律框架的状况下开展的。1909年和1915年，联邦最高法院在两起诉讼案中，从维护社会公共利益和政府行使行政权力的角度出发，分别确认了地方政府有权限制建筑物的高度和规定未来的土地用途而无须做出补偿。

　　1916年纽约市通过了“区划法规”（Zoning Regulation），该法规是美国最早对城市土地、包括对私用土地进行土地分区管理的法规。区划法规将城市的用地进行分类，规定用地性质、开发强度、公共服务设施和市政公用设施的要求。与其它法律法规一样，区划法规是平衡城市发展中各种利益需求的工具。随后，土地管理的区划法规在美国城市中得到了广泛的推行，大多数城市都分别制定了自己的区划法规。

　　三十年代至四十年代期间，由于美国遭受“经济大萧条”和汽车工业时代来临两项重大的社会经济变迁，美国的城市发展形势、城市中心区的功能发生了巨大的变化，美国政府部门一反以往的政策，积极介入城市经济发展的活动。三十年代开始的“新政”（New Deal）通过了一系列的措施，如联邦政府资助州和地方城市的规划工作开展、州际高速公路系统规划、创立国家资源规划委员会，进一步推动了城市规划的发展。

　　1949年美国联邦政府颁布“住房法案”（Housing Act of 1949），在五十至六十年代美国联邦政府以“城市更新”（Urban Renewal）政策介入城市发展和城市公共环境的改善，用资金补助来促成以住宅为主题城市中心区的改造。为消除城市经济空洞化，地方政府进行了大量的公共改造工程、清理贫民窟以及开展住房建设计划。在此过程中，地方政府为了获得联邦资助必须编制城市发展综合规划，由此推动了美国城市规划的进一步发展。

　　六十年代美国联邦政府资助地方政府的规划项目包括土地使用、交通系统、城市未来发展趋势研究、规划的执行等项目。其中土地使用涉及各种土地使用密度控制、商业区的种类及开发强度、工业区、农业区、休憩区等发展规划；规划执行包括重大建设资本投资运作方案（ Capital Improvement Program）、土地使用分区管制规则（Zoning Ordinance）、土地细分规则（Subdivision Regulation）等。

　　进入七十年代，美国城市的发展有经历了三个重要的社会进程：其一，历史保护的声浪日益高涨；其二，环境保护意识加强；其三，由于1973年全国受到能源危机的冲击后，产生的社会警觉和反应行动。这三者皆对城市规划起了极大的影响，美国联邦政府开始对环境问题重视，鼓励城市规划更多地考虑环境方面的问题。

　　发展到今日，美国的城市规划工作已包涵了四个方面的内容：城市的经济发展规划，社会发展规划，物质建设规划以及城市政策的设计和研究。美国各级政府，从联邦政府、州政府到各城镇，均设有城市规划机构：联邦政府设有“住房和城市发展部”（HUD）；议会设有城市规划委员会；行政部门有规划局，规划办公室。美国城市规划在经历了几个阶段的发展之后，逐步形成了一套完整的研究和工作方法。

　　二、美国城市规划的行政管理

　　按美国宪法规定，在联邦、州、市三级政府中，市政府拥有对用地管理直接控制权，因而拥有强有力的规划管理机构。美国城市管理机构有多种组织形式，如议会-市长制、委员会制和议会-行政长官制等。

　　美国城市规划管理机构的中心工作有三项：一是编制综合规划并依法编制区划法规和土地细分管理条款；二是管理城市用地使用的日常事务，审核建设项目，颁发用地许可证；三是利用联邦政府住房和城市发展部提供的社区发展基金，从事社区建设、工业发展、职业培训等各种项目。由于美国大多数城市已经进入成年期，新开发区很少，因此，现在美国的城市用地规划多属修订规划，它们或是地区性的（如某市南部地区再发展规划），或是局部性的（如市区衰退地段整治规划），或是专题性的（如公交系统发展规划）。

　　芝加哥是美国城市中最早编制总体规划的城市，因而芝加哥市的城市规划机构也比较齐全，在美国城市中比较具有代表性。

　　历来芝加哥的规划机构分为两个系统，一是经济发展规划局，主要职能是为中小企业提供帮助，促进国际贸易机会，制订城市经济发展政策；二是城市建设规划局，主管城市建设用地规划，制订执行规划法规。

　　1990年，芝加哥市政府改组，把经济发展局和城市规划局合为一个局--规划和发展局。该局下设九个处，涵盖了过去两个局的职能。它们分别是：

　　（1）社区发展处：提供、管理政府补贴，支持社区小型建设项目；提供市内空地空房，供社区改建为低收入住房；制订社区规划，提供社会福利服务。

　　（2）区划法规及中心区发展处：负责修订《区划法规》，监督执法状况；审批建设项目，颁发用地许可证；编制中心区建设规划。

　　（3）工业发展处：提供工业用地；提供政府补贴用以清除工业污染及重建新型工业项目，并促进社区中小工业企业的发展。

　　（4）政策研究及长期规划处：制订发展战略政策，从事专题研究。

　　（5）地图处：测绘、编制城市地图；编制、修订细分法规地图；管理房屋编号系统。

　　（6）商业发展财政处：为中小企业提供贷款，以增加市区内的就业机会；为工商企业提供财务、税收咨询。

　　（7）商业服务处：为各企业公司提供业务咨询，包括组织国际贸易交流。

　　（8）历史建筑保护处：以技术服务、税收、贷款资助等方法促进历史地段及著名建筑物的保护。

　　（9）邻里服务处：将全市分为七个分区，协助制订分区规划；提供补贴支持邻里活动项目。

　　以上九个处的职责，涵盖了经济、社会、城建规划和政策制订这四个方面的全部内容。

　　三、美国土地管理与规划设计的法规建设。美国的宪法确定了联邦政府和州政府的权力范围，州以下的各级政府都是由州来创制的。在法律上，州政府只能将其拥有的权力分配给地方政府。地方政府的权力、架构与责任一般都是按州宪法、宪章和法律进行了具体的规定。

　　1、美国土地利用与开发管理的法规来源主要有两大途径

　　（1）依据宪法授权由联邦州或地方立法机构通过的法律；（2）基于推行法律的需要，由州、市、郡政府所颁布的行政法规。

　　2、美国各级政府对于土地利用与开发管理的内容和范围有所限定

　　３、联邦政府对于土地使用及建筑管理的范围

　　（1）国家公园（National Parks）；（2）国家纪念物（National Monuments）；（3）历史古迹（Historical Sites）；（4）自然保护区（National Preservation Area）。

　　联邦政府制定上述地区禁止或严格管理建筑（高度、规模、材料及颜色等）的规定。

　　４、州政府对于土地资源开发及保护的范围

　　（1）水资源保护区 ；（2）水库附近地区；（3）特殊景观地区。

　　州政府制定上述地区的土地利用规划。

　　５、地方政府对于土地资源开发及保护的管理

　　（1）土地使用区划法规（Zoning Control）为主要手段；（2）土地细分规定（Land Subdivision）为辅助手段；（3）城市设计（Urban Design）与城市综合发展规划（Comprehensive Development Plan ）相结合。

　　６、美国城市规划和城市设计法规管理的基本内容及程序：

　　（1）市镇综合发展规划（Comprehensive Development Plan）；

　　（2）都市的主要规划（Master Plan）；

　　（3）土地使用区划法规（Zoning Ordinance）；

　　（4）土地细分规定（Subdivison Regulation）；

　　（5）重大建设资本投资运作方案（Capital Improvement Program）；

　　（6）用地配置规划审查的程序及内容要求；

　　（7）历史保护区及地标建筑保护法规；

　　（8）用地规划及建筑设计审查的程序及内容要求；

　　（9）城市设计审议的程序及内容要求；

　　（10）环境卫生质量的规定（如空气品质、噪音及广告招牌的管理）；

　　（11）城市设计准则的规范；

　　（12）公用设施的标准。

　　四、美国的城市规划教育。美国大专院校中共有44个城市规划系，其中包括著名的剑桥大学、麻省理工学院、加州大学伯克里分校和洛杉矶分校等。几乎没有学校在大学本科生课程中设置城市规划专业，绝大部分美国城市规划系只招收博士研究生和硕士研究生，而这些研究生的学士学位多数来自于建筑学、政治学、社会学、经济学及哲学等专业。由于美国大专院校城市规划的学生来自非常广泛的专业，因此形成了美国城市规划学科研究的广泛多样性，例如伊利诺大学芝加哥分校城市规划专业的学期答辩课题就有：新城市主义、妇女与城市规划、城市车辆的控制、城市规划中的形象主义、城市空间的性别等。

　　在许多城市经历了“城市美化运动”之后，美国地方政府的城市规划实践重新对纯形态美观的追求进行了反思，美国规划工作侧重点的转移，促使高校的城市规划研究逐步偏重于城市的政治、经济、社会及文化等方面，而淡化了对纯物质形态美观的追求。比如在“物质性规划”这门课的教学中，尽管许多美国高校都是按建筑、地块、街坊、城市分区、城市、城市区域等几个层次来分析物质形态等方面的问题，但是在课程中会侧重于结合城市政治、政策、经济、民族以及社区关系等方面来谈物质性规划。

　　如果将当前美国城市规划界对于城市问题的研究进行简单的归纳，那么可以分为以下五个主要方面：

　　（1）城市经济；

　　（2）城市社区；

　　（3）城市交通；

　　（4）城市物质建设；

　　（5）城市国际化发展。

　　美国高校城市规划课程的设置也是按以上五个大类再往下细分。各类不同的城市问题研究侧重于城市社会、经济、市场的公平性，而并非侧重于效率性。美国城市规划的功能主要是平衡政府、市场和公众需要三者之间的关系，这其中的关系在于：当政府只去迎合市场的需要，只重视城市的投入与产出，那么公众的利益必然会受到影响；而当政府只考虑满足公众的需要，只重视城市的形象工程，那么城市发展的可持续性则必然受到影响。这一点与中国的城市规划研究有相当大的不同。

　　五、目前美国城市规划研究的几个热点问题：

　　1、城市土地蔓延。比如芝加哥市从1985年到2000年，15年时间城市用地扩大了40%；然而人口只从270万增加到 290万，增长不到5%。城市用地的不断蔓延，造成交通量不断增加、城市设施维护费用不断 增加等问题。

　　2、市中心更新。在六十年代，美国大城市的制造业几乎全部前往其他地区或国家，许多象底特律等老牌的大城市缺少将第二产业转为第三产业的政策与措施，市中心经济空洞化、城市设施空心化， 呈现一派颓败的景象。因此，城市更新是许多美国大中城市急需解决的主要问题。

　　3、新型的交通规划。如何使就业与居住在空间形态上到一个新的平衡点，是美国城市交通研究的首要问题之一。同时，交通堵塞一直是美国城市的一个疑难问题，根据美国交通部的统计数据，2000年美国城市因为塞车而使人们每月在公路上多停留36小时。智能化交通研究正在美国许多城市中兴起。

　　4、城市规划管理。美国新经济形势下的城市规划管理在构成要素和行政手段上都在发生潜移默化的变化，特别是城市规划的数字化管理已经进入全方位的阶段，美国的城市用地基本都已建立了地理信息系统，城市规划的决策大多建立在多重量化分析的基础之上。

　　5、全球经济转型对于城市规划的影响。由于新经济代替了原来的第二产业，据统计，芝加哥25年内第二产业失去了60万个就业机会，巴尔迪摩10年内失去了5万个就业机会。新经济对于自然资源的依赖很小而对于人才的依赖极大。新经济时代中的任何一个城市不再和以往一样，只要拥有得天独厚的自然资源，比如海港、河流、煤矿或铁矿等资源就能够吸引到投资者；或者仅靠价格便宜的劳动力就能保证城市走向繁荣。能否营造出吸引技术人才的城市环境，正成为影响美国城市兴衰的重要因素之一。

　　六、美国城市五种不同的发展战略

　　1、城市经济的发展是以工业发展为主，还是以房地产业为主？

　　房地产税是美国政府最主要的税收来源，占其税收总额的45%。例如伊利诺大学一位教授，他于1993年在芝加哥城区西面购置了一幢200多平方米的单家独院的房子，购房款为20万美元。该处房屋成为个人物业后，他第二年就要向政府交纳当年3700美元的房地产税；经过七年时间，他每年向政府交纳的房地产税已经上升到了4800美元。因此，许多美国人开玩笑地讲，自己的房子不知道应该算作财产还是债务？但是，房地产税高对于城市政府来讲是临时的，它并不一定会持久下去，因为它解决不了城市就业问题，城市的就业问题主要还是依靠发展工业来解决的。

　　2、开发城市中心区还是其他部分？

　　政府将有限的财力用于城市中心区的强化，还是用于城市框架的搭建？城市面貌最容易发生改变，例如上海在短短的十年内就有2980幢高层建筑拔地而起。2000年7月在上海同济大学举办的首届“世界高等院校城市规划大会”上，许多专家对上海市城市面貌的神奇变化感到惊奇和振奋。与此同时，专家们也提出一个新的问题：从城市设施的集约效益的角度考虑，上海经济发展的最佳方案是集中在浦西城区发展好，还是分散在浦东、闵行发展好？

　　3、发展第二产业还是发展第三产业？

　　目前，金融及信息产业几乎是所有城市政府侧重发展的行业，许多城市政府利用对城市用地性质的调整来达到调整城市经济结构的目的。但是，针对每个城市的不同情况，需要选择产业转型的最佳时机和最佳切入点。

　　4、是扶持贫困地区还是扶持贫困地区的居民？

　　近些年来，美国许多城市制订和实施“关联城市开发措施”（Linkage Program）。该措施规定在城区内兴建的商业或办公大楼征收相关开发金，作为中低收入居住社区的发展基金和就业训练的基金，用作改善低收入社区的生活质素。这种措施改变了发放失业救济金的简单做法，取得了一定的成效。

　　5、是帮助中小型企业还是帮助大企业？

　　许多城市对于前来投资的大企业倾尽更多的扶持和政策优惠，据有关数据统计，美国中小型企业六个月之后的幸存率为35%，一年之后的幸存率仅为15%；与之相反，大企业一年之后的幸存率为95%。这正是有关城市政府青睐于大企业的根本原因。然而，与大企业相比较，中小型企业能更好地解决城市的就业问题。对于二者之间的选择和政策平衡，成为每一个城市政府面对的问题。