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十一五收入分配走势和政府对企业工资分配的调控引导
劳动和社会保障部劳动工资司 李新旺
一、“十五”期间企业工资分配制度改革基本评价
(一)取得积极成效
“十五”期间，是我国经济和企业职工工资收入持续快速增长的时期，也是企业工资收入分配制度改革不断深化的时期。企业工资制度改革紧密配合国有企业改革不断推进，在落实企业内部分配自主权，的同时，政府把工作重心转移到构筑适应转轨时期要求的企业工资宏
观调控体系上，管理企业工资的行政手段逐渐减弱，法律手段和经济手段逐渐增强，基本建立了“分级管理、分类调控’’的管理体制。这五年，国有企业工资收入分配制度发生根本性变革，由经济效益和劳动力市场价格决定工资的机制初步形成，以按劳分配为主体、多种分
配方式并存，资本、技术、经营管理等生产要素参与分配的格局开始确立。国家对一般工业交通企业进一步完善了工效挂钩办法，对金融性公司彻底摒弃了传统的行员等级工资制，探索试行绩效工资改革。
与此同时，与现代企业制度相适应的企业工资收入分配宏观调控体系框架初具雏形，工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导三项宏观指导制度和最低工资保障制度对企业的工资分配开始发挥弓l导和调节作用。“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的适应转轨时期的企业工资分配体制基本确立。市场机制对初次分配的基础性作用进一步发挥，以工资集体协商为主要形式的企业工资决定机制建设取得明显进展，33．9万户企业建立了工资集体协商制度。在国民经济快速、健康、持续发展的基础上，职工工资水平稳步增长。“十五期末全国城镇在岗职工平均工资达到18405元，是“九五”期末的1．9倍，比上年增长14．85％，扣除价格因素，实际增长12．82％。企业在岗职工平均工资达到17921元，比上年增长1 5．1 8％，扣除价格因素，实际增长1 3．1 4％。广大职工得到了实惠。
总体上看，现行企业工资分配制度既带有转轨时期一定程度的行政色彩，又蕴涵着现代企业制度所需要的发展空间，与我国现阶段经济体制的特点是相适应的，企业工资收入分配制度改革的不断深入，有效调动了广大职工的积极性，有力促进了企业经营机制的转换和经
济效益的提高。
(二)存在突出问题
当前收入分配中存在的突出问题主要表现在两个方面：一是收入差距不断扩大；二是工资收入分配秩序尚不规范。
1．收入差距不断扩大
一是行业工资收入差距持续扩大。1978年，行业工资收入差距为1．81倍，整个80年代行业间工资收入差距基本保持在1．6—1．8倍左右，这种差距与世界上大多数国家行业间1-5倍左右的差距水平大体相近。
进入9 0年代以后，行业间工资收入差距呈现明显扩大趋势， 2 000年按国民经济大行业分组，最高的是金融保险业1 3729元，最低的是农、林、牧、渔业5132元，二者相差2．68倍；按细行业分组，最高的是交通运输、仓储及邮电通信业当中的航空运输业21 342元，最低的是采掘业当中的木材及竹材采运业45 35元，二者相差4．71倍。2 004年按国民经济大行业分组，最高的是信息传输、计算机服务和软件业34988元，最低的是农、林、牧、渔业7611元，二者相差4．60倍；按细行业分组，最高的是金融业当中的证券业5 0529元，最低的是农、林、牧、渔业当中的林业671 8元，二者相差7．52倍。
二是地区工资收入差距不断扩大。地区工资收入差距随地区经济发展的不平衡而逐渐扩大。1990年我国地区间最高工资是最低工资的1．84倍，最高工资与最低工资相差1 449元。2 004年地区收入差距扩大到2．6 0倍，绝对额相差1 9 01 8元。
三是企业内部工资收入差距越来越大。上世纪九十年代，企业内部工资收入差距不大，收入最高的一般是企业经营者，其工资收入一般不超过本企业职工平均工资的3—4倍。随着近年来实施经营者年薪制、股权激励等办法，企业经营者的年薪收入一般与普通职工相差10倍左右。
四是居民收入差距扩大的趋势更加明显。全国居民收入的基尼系数自2 000年超过0．4的国际警戒线后继续扩大，近年已达到0．45左右，正趋近于社会风险的临界点。2 003年一2 005年城乡居民收入比连续三年在3．2—3．3倍之间，处于历史高位，并呈继续扩大趋势。
2．收入分配秩序尚不规范
一是部分国有企业收入分配过分向个人倾斜，收入分配互相攀比现象严重。尤其是一些垄断行业将凭借垄断地位获得的超额利润，通过各种形式转化为个人收入或福利。其中，少数企业借改制大幅度增加员工收入，进一步加大了行业收入差距。同时，部分企业发放的个人
收入名目繁多，各种工资外收入大量存在，收入列支渠道混乱，有的甚至巧立名目设立账外帐套取现金。
二是部分企业开展按其他生产要素分配的试点不规范，少数企业高管人员借机谋取私利，甚至造成国有资产流失。
三是部分非国有企业无视国家法律法规，恶意拖欠或变相克扣劳动者工资的现象较为突出。
上述问题的存在，有悖于收入分配的基本原则，扰乱了分配秩序，引发了社会矛盾，直接影响到社会稳定和经济健康持续发展。
(三)问题的原因所在
一是国有企业改革尚未到位，内部法人治理结构不完善，尚未形成合理的企业内部分配利益约束机制，容易产生无序分配。特别是一些垄断行业的企业，刚一改制，工资分配的自我约束机制尚未建立，即要求自主决定工资总额，进一步提高员工工资收入的冲动很强。
二是企业工资收入分配的法制建设滞后。现行企业工资分配规范只是部颁规章，立法层次低、操作性不强，对拖欠和克扣工资行为处罚力度不够。资本、技术和管理等生产要素参与收益分配缺乏法规、政策的规范和弓I导，容易产生无序分配。同时，政府对企业工资分配的监管缺乏法律依据和有效手段。
三是收入分配的市场决定机制还不成熟，劳动力市场及其他生产要素市场价格机制不完善，市场对收入分配的基础性调节作用还不明显，工资集体协商制度未能充分发挥作用，劳动者参与企业工资分配的决策权难以保障。
四是我国劳动力市场供大于求的状况在短期内难以改变，就业压力大，造成部分用人单位压低甚至克扣劳动者(特别是一般体力劳动者)工资。
二、“十一五收入分配目标趋势
本世纪头二十年，是我国全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和加快推进社会主义现代化建设的关键阶段，是我国必须紧紧抓住并且大有作为的重要战略机遇期，也是“黄金发展时期’’和“矛盾凸显时期”并存的阶段。“十一五”期间，收入分配
制度改革既面临着难得的机遇，同时也面临着严峻的挑战。从宏观经济走势来看，世界经济的复苏，我国经济的全面对外开放及持续快速发展，将为各类企业的发展带来积极影响，为职工工资收入水平稳步提高奠定坚实基础；国有企业改革的进一步深化，劳动力市场发育的
进一步成熟，将为企业工资制度改革提供有利条件。不利因素主要是：“十一五’’期间，我国劳动力供大于求的矛盾难以在短期内消除，就业压力依然比较严峻，单靠劳动力市场自发调节作用有限，追求广就业与要求高工资的矛盾必然存在，同时，随着市场国际化、经济一体
化的浪潮，我们将很现实地面临人才竞争的挑战、薪酬战略的挑战及管理方式的挑战。对此，“十一五”时期，我们必须相应树立人才战略理念、现代薪酬理念及政府监管理念。这一阶段工资分配政策的主要目标是：以工资集体协商为主要形式的企业工资决定机制基本形成，
企业工资分配宏观调控体系进一步健全，工资分配秩序基本规范，工资分配差距扩大的趋势得到抑制，职工工资的增长与GDP增长速度保持协调的比例关系。政府的主要任务是：以落实最低、调节过高、规范协商、弓l导市场、监督支付为工作重点，改进完善对企业工资收入分配的宏观管理。加大对企业工资收入分配调节力度，将理顺工资分配关系、规范分配秩序作为促进社会和谐的着力点，完善调节行业工资分配关系的政策措施以及国有企业工资收入分配规则和监管机制，实施反垄断的分配调控政策，抑制部分垄断行业、企业工资水平的过快增长，缓解分配不公。
围绕公平分配的工作重心，“十一五”期间有两个值得关注的政策走势：一是国家将在国有企业试行国有资本经营预算制度；二是国家将统一内外资企业所得税政策。这两个动作，都与“公平’’有关联，都将会影响到收入分配政策，影响到国有企业的分配结果。
关于国有资本经营预算制度。自1994年开始，国家为了国有企业自身的长远发展，允许国有企业停止向国家财政上缴利润和分红。从理论上讲，国家作为国有企业的终极所有者，国有企业向国家上缴盈利理所当然。对此，党的十六届五中全会明确提出，要加快建立国有
资本经营预算制度。温家宝总理在《政府工作报告》及中央经济工作会议上也提出了要求。最近，在中央企业负责人工作会议上，国资委主要负责人已明确表示：国资委已形成了国有资本预算编制的初步工作方案，自2 006年开始，要正式试编中央企业国有经营资本预算。国资委宣布将从中央企业收入中分红，是这次国有资本预算体系中的一项重大变革。建立国有资本预算就是制定一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划，这项制度将涉及到国有企业利润重新分配，即国有企业要将自己的利润上缴国家，体现了出资人应享有的国有资本的收益权。企业利润的重新分配，看似国家与企业之间分配关系的调整，其实涉及到企业成本的投入，特别是人工成本的投入力度。可以说，这项制度改革必然涉及到与职工的利益关系，影响到企业的收入分配制度。特别是随着这项制度改革的深入与完善，垄断企业利用超额垄断利润获取高额报酬将受到一定程度的影响，从一定程度上缓解分配不公的压力。
关于内外资企业所得税的统一。目前，《企业所得税法》(草案)正在征求意见，已经列为全国人大常委会今年立法计划第一类的法律项目。“十一五’’期间，内外资企业所得税政策必然得到统一，与之相关联的是计税工资的存亡问题。1993年《企业所得税暂行条例》提出“计税工资’’问题，当时，国家规定的计税工资标准是500元／月．人，2000年提高到800元／月．人。按照地方政府可以根据实际情况上下浮动20％的规定，目前计税工资标准最高为960元／月．人。国家采取计税工资政策主要是为了抑制消费基金膨胀，限制企业超发工资，在当时起到了一定作用。但在当前经济发展和国有企业改革的新形势下，计税工资的缺点日益暴露出来。一是计税工资是对职工工资实施双重征税的措施，不符合国际通行的征税原则。二是计税工资违背了企业的国民待遇一致原则，违反了公平竞争和公平分配准则。三是计税工资标准明显偏低，按照计税工资政策，企业正常调整工资就要多交企业所得税，导致部分国有企业不愿意正常调整工资，或不通过正常的工资渠道增加职工报酬，抑制了职工工资的正常增长。所得税统一后，国有企业所得税税率降低了，计税工资也失去了存在的意义。届时，计税工资必然会被取消，但这并不意味着国家就必然放开对国有企业工资总额的调控。与之相关联，已经有20多年生命力的“工效挂钩”办法该何去何从，这是个值得关注的问题。我认为，至少有两点可以肯定：一是计税工资取消后，企业不必再依赖“工效挂钩’’的免税政策，从而失去了实行“工效挂钩”办法的积极性。但这并不意味着国家必然放开对国有企业工资总量的调控管理，我认为，肯定还要管理，只是管理方式、管理强度会有变化，不管采取哪种办法，工资与效益相联系的基本原则肯定会贯穿体现在政府对国有企业的工资管理当中，效益好的企业，得到的蛋糕肯定大(如果还需要政府切蛋糕的话)。
二是计税工资取消后，直接行政管理工资的办法弱化，工资指导线、工资集体协商的功能将会日益强化。政府通过发布年度工资指导线，指导、调控企业工资合理增长；在工资指导线水平的引导下，职工通过与企业开展工资集体协商，确定企业年度工资增长幅度。
三、加强政府对企业工资分配的调控和引导
随着社会主义市场经济体制的不断完善，国民经济的持续快速增长，“十一五”时期，可供分配的蛋糕将越来越大，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，政府将更加注重收入分配的公平性问题。因此，我认为，“十一五’’期间，政府收入分配政策的出发点和落脚点都将紧紧围绕公平收入分配问题，加强对收入分配的调控和引导。在具体策略上，将更加关注建立职工工资正常增长机制，逐步提高低收入职工的收入水平。
城乡收入差距与我国传统的二元经济结构有关；地区收入差距既是长期历史形成的，也是我国改革发展过程中地区非均衡发展的阶段反映。解决这两类收入差距逐年拉大的问题，需要一个较长的过程。关键是要通过树立和落实科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域
发展的要求，坚持大力推进工业化和城镇化、加快发展农村经济，坚持大力实施西部大开发战略和振兴东北等老工业基地战略，逐步实现城乡之间以及东中西部地区之间经济社会全面、协调发展。“十一五”期间，政府应加强对企业工资分配的调控和引导，着力解决行业(企
业)之间收入差距问题。十六届三中全会提出，要“整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，调节过高收入，取缔非法收入’’。强调要“加强对垄断行业
收入分配的监管”。“十一五”期间，政府应主要从以下两方面采取措施，调控和引导企业工资分配：
(一)抑制高收入行业工资过快增长。
一是针对当前部分行业特别是垄断性行业(企业)工资水平过高、增长过快的问题，要区分垄断行业的不同性质，对政策性垄断行业加快市场化改革步伐，通过放开市场准入或拆分、重组垄断企业，引入市场竞争机制，推进投资主体多元化，消除垄断收益扭曲收入分配关
系的体制基础，从根本上解决垄断利润带来工资收入水平过高问题；对尚未改革到位的政策性垄断企业以及国有和国有控股的生产性垄断企业，实施反垄断的收入分配调控政策，加大对垄断企业的监管力度，尽快研究出台国有资本收益和垄断利润管理制度，加快建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，通过改进完善工资与经济效益相联系的办法，实行对其工资总量和工资水平双重调控，参照竞争性企业的工资水平，确定其工资水平及增长幅度，防止其工资过快增长，使其工资水平与市场价位逐步接轨。同时，加强对其工资内外收入监督检查，对违反国家工资分配法规政策的行为进行严肃处理，抑制和缓解其工资过快增长的势头。
二是要研究制定各类生产要素参与分配的法律法规和政策，积极探索规范的经营者持股、股票期权等中长期激励形式，规范生产要素参与分配的行为，防止不规范操作或少数人利用法律法规和政策的不完善借机谋取不正当利益，加剧收入分配差距。
三是政府要调控企业内部的工资收入差距，对国有企业经营者收入加以限制，不能过分强调国有企业经营管理人员拿高工资。要严格规范企业经营者的薪酬制度，完善内外部监督机制，改革任用机制，从市场上选聘国有企业经营者，提高其工资水平。对未经改革非市场
选聘的经营者，其工资水平应有适当差距，要严格规范国有企业经营者的职位消费、工资外收入等等。
四是对职工工资外收入进行综合治理，增强工资分配透明度。按照查清渠道、严肃纪律、总体规划、分项治理的基本思路，重点治理不合理、不合法的工资外收入。在严格清理工资外收入项目的基础上，把工资外收入管理与财务管理结合起来，加强企业人工成本核算的管
理，健全企业财务制度。
(二)引导低收入劳动者工资合理增长。
第一，完善市场条件的企业工资宏观指导体系，间接引导企业工资合理增长。一是全面建立和完善工资指导线制度，将指导线与企业工资分配有机结合起来，切实发挥对工资集体协商的指导作用。二是继续推进劳动力市场工资指导价位制度建设。在劳动力市场“三化’’
建设试点城市全面推行这项制度，并逐步扩大到具备条件的其他中心城市。进一步改进统计调查办法，努力提高工资指导价位制定办法的科学性，及时发布价位信息，切实发挥对企业内部岗位工资设定和劳动者择业的指导作用。三是积极建立行业人工成本信息指导制度，i指导企业合理确定人工成本水平，增强市场竞争力。
第二，大力推行工资集体协商制度。这是市场经济国家的通行做法，职工参与企业有关自身利益的收入分配决策过程已成为现代企业的发展趋势。应按照市场体制的基本要求，根据企业类型，探索适合我国国情和企业特点的多种形式的工资决定机制。对于未改制的传统
国有企业和已按《公司法》改制的国有独资公司，要充分发挥职代会对企业工资分配的表决审议作用，强化其监督职能，完善厂务公开制度，探索职代会参与工资分配的民主决策机制；对于工会组织健全的非国有企业，要大力推行工资集体协商新机制，切实保护职工的合法
报酬权益；对已按《公司法》规范改制的国有控股或参股的股份公司和有限责任公司，可进行工资集体协商试点，逐步推广，探索适合国有企业特点的集体协商新路子。政府要指导企业参照工资指导线、城镇居民消费价格指数、企业经济效益状况，开展工资集体协商，合理
确定劳动者工资水平。特别是要在小型企业比较集中或同行业企业相对集中的区域，支持工会开展“要约行动’’，以工资、工时、劳动定额等为重点协商内容，大力推进区域性行业性工资集体协商，促进企业建立正常的工资增长和调整机制，使工资集体协商成为非公企业主要
的工资决定形式。
第三，全面落实最低工资标准每两年至少调整一次的规定，制定发布小时最低工资标准。进一步指导、督促各地建立最低工资标准的正常调整机制，充分考虑各项调整因素，合理提高最低工资标准，逐步使各地区月最低工资标准达到当地社会平均工资的40％左右。加大
对用人单位执行最低工资规定的监督检查，要求用人单位不得以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度，不得利用提高劳动定额、随意降低计件单价、强迫职工超时劳动等手段，变相压低、克扣劳动者工资水平。
第四，做好提高艰苦岗位津贴标准工作，提高艰苦岗位职工的工资水平。政府要尽快研究发布提高煤矿工人井下艰苦岗位津贴的意见，并指导地方结合当地社会工资水平和煤矿企业工资水平，尤其是井下职工工资水平等实际情况，在国家规定的标准范围内，合理确定井下艰苦岗位津贴标准，并组织实施。同时，着手研究化工、冶金等其他行业艰苦岗位津贴问题。
第五，健全收入分配法律法规，形成良好的分配秩序。尽快制定颁布《企业工资条例》，对企业工资支付行为做出明确规范，对克扣、拖欠劳动者工资等违法行为，制定严厉的处罚措施，明确政府对企业工资分配的宏观调控职责。
以上观点不妥之处，请大家指正。
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