完善收入分配制度  促进和谐社会建设

——在第四届中国薪酬管理高层论坛上的讲话

步正发

（2007年5月12日）

各位来宾，各位朋友：

在这鲜花盛开的五月，我们相聚古城西安，参加由劳动和社会保障部劳动工资研究所与《职业》杂志社、中国劳动学会薪酬专业委员会共同举办的第四届中国薪酬管理高层论坛。与会的政府机关、高等院校、科研院所及企事业单位的领导、专家学者和各界代表，将围绕“深化收入分配制度改革，构建和谐薪酬管理体系”的主题，开展广泛深入讨论，集思广益，献言献策。这对于深化企业和机关事业单位薪酬管理制度改革，规范收入分配秩序，理顺收入分配关系，促进和谐社会建设，具有十分重要的意义。借此机会，我就完善收入分配制度，促进和谐社会建设谈几点看法，供大家参考。

一、完善收入分配制度在构建和谐社会中的重要地位和作用

收入分配问题是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，关乎国计民生，影响我国现代化进程及社会的和谐稳定。党和政府对此一贯高度重视，2006年5月，中共中央政治局召开会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议指出：“构建科学合理、公正公平的社会收入分配体系，关系到最广大人民的根本利益，关系到广大干部群众积极性、主动性、创造性的发挥，关系到全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业的全局，必须高度重视并切实抓好。”同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》全面阐述了深化收入分配制度改革，完善收入分配制度的目标和主要措施。

（一）完善收入分配制度是实现构建和谐社会目标和任务的重要途径

六中全会《决定》提出了构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，即人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。要实现这一目标，取决于经济增长和分配合理。目前及今后较长时期，我国经济将持续保持又好又快发展，这为“人民过上更加富足的生活”提供了物质基础。而要实现分配合理，基本形成合理有序的收入分配格局，则必须完善收入分配制度。收入分配制度决定着分配结果和分配关系。科学合理的收入分配制度能够使分配起点公平，分配过程公平，分配结果和分配关系合理，因而具有调动劳动者积极性、促进经济增长、调节收入差距、维护社会公平和谐等作用。不断改革和完善收入分配制度，是推进构建和谐社会的重要途径。

（二）完善收入分配制度是构建和谐社会，加强制度建设的重要组成部分

六中全会通过的《决定》明确提出，社会公平正义是社会和谐的基本条件，科学合理的制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的各项制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。《决定》提出构建和谐社会需要完善民主权利保障制度等六项制度，而完善收入分配制度是其中的重要内容。收入分配制度在保障人民的经济权利和利益方面发挥着基本作用，完善收入分配制度有利于规范收入分配秩序，理顺分配关系，保证收入分配领域公平正义的实现，促进整个社会的团结和睦。同时，收入分配制度又与其他几项制度有着内在联系，相互依存，相互促进。完善收入分配制度，有利于促进其它几项制度的改革和完善，有利于与其它几项制度形成有机的整体，共同为保障人民的各项权利和利益发挥作用。

（三）完善收入分配制度是有效激发社会活力，扩大内需、拉动消费的重要手段

社会成员潜能开发得如何，将直接影响社会持续发展的动力，影响社会发展的整体质量。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中明确提出，科学合理的收入分配制度，既可以缓解收入差距，又能拉动消费。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的收入分配制度，理顺分配关系，实行各种生产要素按贡献参与分配，形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的局面，一方面，可以激发社会成员的创造力，更好地开发社会成员的发展潜能，使各种生产要素的活力不断迸发，为社会创造更多的价值和财富，不断增强构建和谐社会的物质基础；另一方面，可以促进提高中低收入群体的收入水平，多渠道增加社会成员的收入，为扩大内需、拉动消费提供有力的支持。

二、我国收入分配制度改革的新进展及存在问题

当前，我国已进入全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要历史时期，在这一进程中，我国社会主义市场经济体制逐步完善，现代企业制度逐步建立，改革开放取得一系列新的成绩，国民经济和社会事业进一步发展。在过去的一年里，我国收入分配制度改革继续深入推进，取得了新的进展，对我国经济社会发展和人民生活带来积极的影响，主要表现在：

（一）进一步确保并提高低收入群体收入水平

近年来，我国政府采取了一系列措施，确保和提高低收入群体收入水平。一是通过实施“三减免、三补贴”等一系列惠农政策，促进农民增收，提高农民生活水平。2006年1月1日起，我国正式废止了《农业税条例》，在全国范围内取消了农业税，大大减轻了农民的负担。去年，农民的收入连续三年保持了6%以上的增速，农民的人均纯收入已达到3587元，增长7.4%。二是随着农村剩余劳动力向非农产业转移，农民工资性收入比重增加。2005年农民人均工资性收入1175元，工资性收入占农民纯收入总量的36.1%，比上年提高2.1个百分点。2006年，农民人均的工资性收入已经达到了1375元，比上年增加了200元，增速为17%。三是大力解决拖欠农民工工资问题。2006年2月，国务院出台了《关于解决农民工若干问题的决定》，明确建立工资支付监控制度和工资保证金制度，规范农民工工资管理，严格执行劳动合同制度，建立解决拖欠农民工工资、保障农民工合法权益的长效机制。从政策实施效果看，拖欠农民工工资现象大幅减少，农民工劳动报酬权益保障体系逐步建立。四是国家加大了调整最低工资标准的工作力度，指导和督促本年度应调整最低工资标准的20个省、区、市全部完成了调整任务，有9个省、区、市连续两年进行了调整。五是针对企业退休人员与机关事业单位退休人员养老金差距过大问题，继续提高企业退休人员基本养老金标准。2006年6月，劳动保障部、财政部发布《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》，确定连续三年提高企业退休人员基本养老金标准。六是积极落实优抚对象生活、医疗待遇政策，基本实现了城市居民最低生活保障对象应保尽保。2006年6月，民政部、财政部下发《关于切实做好适当提高城市居民最低生活保障补助水平工作有关问题的通知》，全国大部分城市都不同程度提高了城市居民最低生活保障补助水平。

（二）继续深化企业分配制度改革，建立并完善现代企业薪酬制度

国有企业继续加大分配制度改革力度，不断完善收入分配激励约束机制。一是积极推进现代企业制度建设，改革企业产权制度，完善法人治理结构，为构建现代企业薪酬制度创造条件。二是进一步完善企业薪酬制度。不少企业开始以现代薪酬等理念指导薪酬制度改革，做好薪酬制度改革的各项基础工作，从企业实际出发选择多样化和个性化薪酬模式。三是大型企业经营者年薪制、股权激励、技术要素参与分配等分配模式进一步改进完善。2006年初，中国证监会出台了《上市公司股权激励管理办法》，国家国资委也出台了相关文件，越来越多的具备条件的股份制企业探索并规范股权激励制度。四是企业内部薪酬关系进行较大调整，分配逐渐向关键重要岗位倾斜，企业内部各类人员薪酬差距逐渐拉开，部分岗位开始与劳动力市场价位接轨。

一些民营企业积极探索分配新模式，为收入分配制度改革增添了新的活力。随着中国经济的快速发展，民营企业的发展越来越快，规模越来越大，质量越来越高，民营企业的分配模式不断探索和创新。据民营企业比较典型的浙江省有关调查资料显示，目前民营企业有四种利润分配模式，分别是资本主导型、经营管理型、科技创新型和劳动密集型，各种类型的分配模式均注重通过对生产要素持有者的激励，推进民营经济的发展和壮大。民营企业的收入分配制度越来越引起社会的关注和重视，国家有关部门开始把民营企业收入分配作为宏观管理和社会服务的重要内容，如国家统计局在统计工资数据中，开始把民营企业纳入统计范围；国家劳动保障行政部门在研究或制定有关收入分配政策法规中，将民营企业纳入到有关政策体系中。这对于分配制度的改革和完善将起到积极的借鉴和推动作用。

加大对垄断行业收入分配改革力度，调节过高收入行业的收入水平。党的六中全会《决定》明确指出：“加快垄断行业改革，调整国家和企业分配关系，完善并严格实行工资总额控制制度”。我国政府加大了对垄断行业收入分配的监管力度，2006年11月，劳动保障部、财政部发出《关于做好2005年企业工资总额同经济效益挂钩工作的通知》，国家国资委也发出通知，要求各有关方面严格按照国家政策规定审核工资与经济效益挂钩方案。对工资增长过快、工资水平过高的企业，尤其是2005年企业在岗职工平均工资相当于当地城镇在岗职工平均工资两倍以上的企业，要从严审核其挂钩经济效益基数、工资总额基数，将其浮动比例下调至0.6以下，并严格执行新增效益工资分档计提办法。部分垄断行业发起减薪行动，国家电网公司先后制定下发了《国家电网公司工资收入管理暂行规定》等制度，要求对所属单位工资水平和发放进行严格控制。其它一些收入偏高的垄断行业也开始采取措施，加强内部分配管理，减缓工资增长速度。

（三）规范公务员分配制度，继续深化机关事业单位工资制度改革

《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起施行，我国公务员工资制度改革有法可依。同年6月14日，国务院下发《关于改革公务员工资制度的通知》，颁布了《公务员工资制度改革方案》。国家人事部、财政部颁布了《关于事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》。此次机关事业单位工资制度改革，不是简单地给公务员、事业单位工作人员增加工资，而是重在建立公务员工资分配制度框架和新机制，为今后继续深化改革奠定基础。改革内容主要有：一是建立制度，完善机制。建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资和级别的激励作用。二是严肃纪律，规范秩序，形成严明有序的工资分配秩序。三是统筹兼顾，缩小差距。妥善处理好公平与效率的关系，逐步将地区间和部门间的收入差距控制在合理的范围内，适当向基层和艰苦边远地区倾斜，同步推进事业单位工作人员收入分配制度改革，完善机关其他人员工资制度。

应该说，刚刚过去的2006年，是我国收入分配制度改革进程中非常重要的一年，一系列法律法规和相关政策的出台推进了分配制度的深化改革。这些改革符合建立社会主义市场经济体制总体目标的要求，有利于在收入分配中发挥市场机制的基础性作用，有利于建立规范的机关事业单位工资制度和现代企业薪酬制度，有利于促进新型工资收入宏观调控体系的形成，为建立和谐社会打下坚实基础。

但由于我国正处于社会转型时期，社会主义市场经济体制尚不完善，收入分配领域仍然存在一些不容忽视的问题，如城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距扩大趋势尚未根本扭转，分配秩序在相当领域仍比较混乱等。主要表现在：

第一，收入分配差距仍然过大。据国家统计局有关报告显示，一是城镇居民收入与农村居民收入之间的差距过大，1985年城乡居民收入差距为1.86倍，之后的几年差距一直呈扩大的趋势，近三年一直保持在3.2倍左右。二是城镇居民之间的收入差距拉大，2005年被调查户中10%的高收入户与10%的低收入户的人均收入之比为9.2倍，比上年扩大了0.3倍。三是农村居民之间的收入差距加大，2005年农村高收入户人均纯收入与低收入户人均纯收入之比为7.3倍，比上年扩大了0.4倍。四是地区之间的收入差距呈扩大趋势，国家实施西部大开发战略以来，西部地区居民收入有了较大增长，但地区之间收入差距仍呈现出继续拉大的趋势。2005年，居民人均最高收入省与最低收入省的收入之比为2.3：1，比上年扩大12.57%。五是行业之间收入差距进一步拉大。“十五”期间行业工资水平差距进一步扩大。2000年，收入最高行业人均工资水平是最低行业人均工资水平的2.63倍，到2005年，增加到4.88倍，扩大了近两倍。六是部分国有企业经营者与职工收入差距过大，普通职工工资增长缓慢。

第二，分配秩序仍然比较混乱。在企业，有些单位没有建立工资制度或缺乏工资管理，工资支付行为不规范，一些企业把最低工资标准作为支付工资标准；少数企业仍存在拖欠甚至克扣劳动者工资、同工不同酬等问题，侵害劳动者劳动报酬权益，由此引发劳动争议甚至影响当地社会稳定。在事业单位，仍普遍存在分配双轨制，国家工资制度与单位分配制度并存，制度内工资不高，制度外收入不少。在机关，规范津贴补贴工作及巩固规范成果仍有大量工作要做。

第三，分配结构不够合理。一是不同收入群体分布形态不够理想。中等收入和中等偏上收入群体相对较小，低收入和中等偏下收入群体相对过大。在这种分配结构中，高收入者消费相对饱和，需求不旺，而大量急需消费的低收入者又无力消费，对拉动内需和经济发展带来不利影响。二是劳动报酬结构不够科学。根据《中国统计年鉴》数据计算，近十余年来，从国内生产总值的初次分配结构看，城乡劳动者报酬所占比重偏低，1994年为51.2%，到2003年降为50%。劳动报酬总额中，由于职工人数减少以及普通职工工资增长较慢等原因，导致城镇职工工资总额占国内生产总值比重逐步下降，由1990年的15.91%下降到2004年的12.35%。三是工资收入结构不尽合理，城乡居民之间工资收入所占比重不平衡，企业与机关事业单位之间、不同经济类型之间分配格局不尽合理。一些单位制度内工资体现激励贡献的因素不足，制度外收入缺乏有效规范，公开透明的个人收入在全部个人收入中所占比重逐渐下降，未纳入分配制度的灰色收入比重不小。此外，社会上少数人非法收入仍然占有一定份额。

第四，收入分配宏观调控体系和手段尚不完善。一是税收政策方面，虽然新的个人所得税有了很大改进，但税收的激励机制尚未建立。此外，国家对部分企业采用计税工资，仍带有一定的计划经济色彩。二是调节收入分配的法律法规政策已不尽适应薪酬制度改革的实践，有的过于陈旧，有的尚不到位。三是是薪酬分配监督检查方面，由于法规不完善，处罚措施不力，致使薪酬标准、薪酬调整和薪酬支付等方面存在的问题难以得到及时有效的解决。

上述问题的存在，不利于构建和谐分配关系，影响和谐社会的进程，亟待通过深化改革认真研究解决。

三、进一步明确我国收入分配制度改革的主要措施

党中央、国务院对当前及今后一段时期如何深化收入分配制度改革，完善收入分配制度，作出了一系列重大决策，确立了改革的大政方针、基本制度和主要内容，为我们指明了前进的方向。我们要认真学习领会中央关于收入分配制度改革的精神，切实抓好有关政策措施的细化和贯彻落实。解决中国收入分配领域的问题不能就分配论分配，必须从中国现阶段国情出发，着眼于解决制约影响收入分配的深层次问题，标本兼治，循序渐进，加强各部门的协调和配合，整体推进。按照“提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，调节过高收入水平”工作思路，逐步解决贫富差距过大等社会问题，促进构建和谐社会目标的实现。为此，我们应进一步加强有关问题的研究，采取相应措施。

（一）确保并提高低收入者收入水平

一是建立农村最低生活保障制度，使最低生活保障制度覆盖全国居民。去年12月，中央农村工作会议明确提出了“在全国范围内建立农村最低生生活保障制度”。这是继城市低保制度成功实施以后的又一项重大制度创新，是一项惠及广大农民的新举措。我们要根据各地经济发展水平和财力状况，就如何科学、合理地确定农村低保对象、范围、标准等问题展开研究，加快这一制度建设进程，贯彻落实好中央这一惠民政策。二是提高城镇低收入居民收入水平。一方面，要通过促进充分就业，从源头上解决低收入问题。各级政府应继续在税收减免、小额贷款、再就业培训补贴、增值税和营业税起征点等方面给予优惠政策，以增加失业人员的就业机会，提高其收入水平。另一方面，要继续完善社会保障体系，保障那些低收入或无收入来源者的基本生活。三是完善最低工资制度。要发挥最低工资对确保低收入劳动者基本生活的作用，通过加强对劳动力市场状况、居民生活水平、物价、经济发展等诸多因素，以及国家产业结构和经济布局整体战略的研究，及时调整最低工资标准。面对就业形式多样化趋势，加强小时最低工资的规范和调整工作，研究小时工资如何在各类非全日制劳动者中全面推行。要重点研究分析各地最低工资标准相互关系，特别是最低工资标准调整对我国各地劳动力流动和人工成本的影响，从中寻找规律。此外，针对目前我国行业最低工资标准尚属空白的情况，有关部门应加强研究，讨论建立行业最低工资标准，并与地区最低工资相互街接，相互补充。

（二）建立并完善普通职工工资增长机制

温总理在今年的政府工作报告中，明确提出了收入分配制度改革的三大任务，其中之一就是建立普通职工工资增长机制。一是要研究并推进工资集体协商。通过劳资双方的集体谈判机制确定企业工资水平，是保障职工参与决策权，建立企业工资正常增长机制的重要手段。应按照市场经济的基本要求，根据企业类型，探索适合我国国情和企业特点的多种形式的工资决定机制，推进工资集体协商。二是加强劳动标准研究工作。在劳动标准中，劳动定额和工时与职工工资水平密切相关，应探索市场经济条件下劳动定额标准管理体制，组织制定行业标准，加强对企业劳动定额工作的指导和监督，提高企业劳动管理水平，更好地维护普通劳动者的报酬权益。要加强对企业执行劳动工时标准的管理，研究完善特殊工时审批办法，探索对企业实行特殊工时制度的动态监管。三是研究职工工资增长与经济发展的关系，特别是着重研究工资增长与拉动消费的关系，工资增长与促进就业的关系，工资增长与保持人工成本相对优势的关系，工资增长与最低工资以及最低生活保障的关系。

（三）继续深化机关事业单位和企业工资分配制度改革

一是继续完善公务员工资制度，理顺收入分配关系。机关公务员工资制度经过多次改革，已经逐步走向规范和合理。今后应研究的重点是，如何在经济发展的基础上，形成科学的公务员工资水平决定机制和正常的工资增长机制，以及公务员工资水平与企业工资水平、社会工资水平的相互关系。二是研究探索事业单位工资制度改革。事业单位工资分配制度改革涉及面广，难度大，需要加大改革力度。除了一部分具有行政职能和社会公益性质的事业单位可参照公务员管理以外，其他事业单位，特别是实行企业化管理的事业单位应向现代企业薪酬制度转变，通过完善按劳分配与按生产要素分配相结合的分配原则，逐步建立以现代企业薪酬制度为主要特征的分配制度。三是加快现代企业薪酬制度建设。通过深化企业薪酬制度改革，加大年薪制、股权期权激励办法探索实施力度，在抓好试点的基础上逐步扩大实施范围；完善劳动力市场、要素市场和人才评价体系建设等相关配套改革，正确体现“劳动、资本、技术和管理等生产要素按照贡献参与分配的原则”，使各种生产要素持有者的活力竟相迸发，创造社会财富的源泉充分涌流。通过以上改革，使各单位为经济发展做出较大贡献的管理人员、专业技术人员、技能工人等成为中等收入群体的主要组成部分。

（四）研究解决少数垄断行业过高收入问题

解决少数垄断行业收入水平过高的问题，最根本是要打破垄断。六中全会提出把整顿垄断行业的收入与改革垄断行业的体制弊端统一起来，因此要着力研究：一是加快垄断行业改革力度，真正实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，尽快出台《反垄断法》，从根本上解决垄断问题。二是研究实行行业工资分类调控制度。对垄断竞争型企业、完全垄断型企业，应分门别类地进行研究，探索新的个人收入激励制度和工资总额控制制度。有的可结合实施《企业所得税法》，实行新的工资总额控制制度；有的可参照公务员的薪酬制度进行管理。三是根据占有资源特别是稀有资源的情况和特点，加大对垄断行业的利税调节力度。

（五）构建科学的收入分配宏观调控体系

一是继续做好收入分配法律法规研究和制定工作。要加快制定出台《企业工资条例》，进一步健全完善国家对企业的收入分配监控体系。认真贯彻实施《公务员法》有关工资制度的规定，抓紧出台机关事业单位工资制度改革有关实施细则。此外，结合即将出台的《劳动合同法》，加强涉及影响劳动者工资收入相关问题的研究。二是继续以三项制度建设为主要内容，完善收入分配宏观调控体系。进一步完善工资指导线制度，发挥政府对企业工资增长的指导作用。根据经济增长率、社会劳动生产率、城镇居民消费价格指数、城镇就业状况等情况，并结合经济发展目标，对工资增长指导线定期进行认真的测算调整，使工资水平增长与经济发展速度保持合理的比例关系。继续推进劳动力市场工资指导价位制度建设，培育收入分配的市场基础。要把这项制度向纵深推进，在162个开展劳动力市场“科学化、规范化、现代化”建设试点的城市全面推行，并尽快扩大到全国地级以上城市。要进一步完善劳动力市场工资价位的制定办法，扩大行业覆盖范围，提高发布信息的质量和针对性，努力提高工资指导价位制定办法的科学性。继续推进人工成本信息指导制度建设，指导企业合理控制人工成本水平。建立规范化的人工成本信息采集制度，将其作为指导企业开展工资集体协商的重要参考依据。三是加强领导，整体推进。收入分配制度改革是一个系统工程，需要从全局高度进行整体设计和实施。国家管理收入分配的各职能部门要按照分工，密切配合，形成合力，整体推进收入分配制度改革。

各位来宾，同志们，朋友们，收入分配问题是关系广大人民群众切身利益，影响改革发展和构建和谐社会的重大问题。深化收入分配制度改革，完善收入分配制度，有许多理论和实践问题需要深入研究探讨。本次论坛将对我国收入分配制度改革，特别是就企业薪酬管理制度改革和机关事业单位工资改革有关问题进行广泛的讨论。希望参加论坛的各位代表，围绕主题，畅所欲言，广泛交流，建言献策，为建立适应我国现代化建设及构建社会主义和谐社会要求的收入分配制度做出积极贡献。

祝本次论坛圆满成功！

谢谢大家！